内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治系列研究（一）

2024-03-13

（副标题）煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及法律问题综述

内蒙古自治区开展的煤炭资源领域违规违法问题专项整治工作是贯彻习近平总书记重要指示精神和中央纪委国家监委纪检监察建议要求，整治煤炭资源领域四类突出问题，营造风清气正的政治生态、规范煤炭资源领域市场秩序的重大政治任务。执行好党中央煤炭资源领域政策，既是执纪执法部门的重要任务，更是煤炭资源企业响应党中央号召，规范、合法、合规经营的必然要求。现笔者结合工作实践，对中央纪委国家监委网站和内蒙古纪委监委网站已经公示的通报进行收集和整理，对内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及的法律问题进行分析和梳理，以供交流参考：

    h2=一、内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治的整体情况

2020年1月，中央纪委国家监委向内蒙古自治区党委政府发出纪检监察建议书，指出内蒙古煤炭资源领域突出存在的违规违法获取及倒卖煤炭资源、违规违法配置煤炭资源、涉煤腐败问题严重污染政治生态、煤炭资源领域问题扩散蔓延等四类问题，并提出具体纪检监察建议。

    2021年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团审议时强调：“当共产党的官，当人民的公仆，拿着国家资源去搞行贿受贿、去搞权钱交易，这个账总是要算的。”

    从2020年2月起，内蒙古自治区根据中央纪委国家监委部署要求，开展煤炭资源领域违规违法问题专项整治，对涉煤腐败倒查20年。　

截至2022年9月23，内蒙古自治区共发现涉煤企业具体问题5261个，已完成整治4862个；因涉煤腐败共查处案件789件1163人，给予党纪政务处分942人；追缴挽回损失628亿元，清收处置煤炭资源299亿吨；共梳理出存在问题的涉煤政策法规文件67件、执行类文件2542件，废止或宣布失效政策法规文件863件，围绕推动煤炭行业发展、生态环境治理等新制定政策法规文件126件。

     经过两年多专项整治，内蒙古煤炭资源领域陈年积弊得到起底整治，全面从严治党深入推进，政治生态得到明显净化修复。数据显示，近两年全自治区煤炭产量均稳定在10亿吨以上，煤炭行业实现规范发展、健康发展、高质量发展，为有效保障全国煤炭供应作出了重要贡献。

h2=二、内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治的重点领域

 h3=（一）违规违法获取、倒卖煤炭资源。

一些领导干部通过企业改制等方式，将国有煤矿据为己有，攫取暴利；一些非煤企业以各种理由进入煤炭领域，非法低价获得资源后转手倒卖；一些掌握审批权的部门领导干部，涉足煤炭领域，抢夺国家资源，获取巨额利益。

 h3=（二）违规违法配置煤炭资源。

煤炭加工企业按需配煤、非煤企业按投资额配煤等政策变形走样，有的企业以假项目、假投资“空手套白狼”，有的企业违规超量配煤，导致国有资产严重流失，有的领导干部钻国家煤炭政策空子搞腐败。2010年，国家决定由内蒙古自治区对本地煤田自燃现象进行灭火治理后，出现大量以灭火为名，违规配煤问题，“灭火煤”成了“腐败煤”。

 h3=（三）涉煤腐败问题严重污染当地政治生态。

有的领导干部赤膊上阵、利用权力直接拿煤；有的领导干部“老子前台批煤、子女后面捞钱”；有的领导干部则通过“暗股”、“干股”等方式参与谋利。有的以资源为筹码，借机搞攀附、“架天线”、结权贵，谋取职务提拔；有的相互勾连，抱团取暖，共同啃噬国家利益。

 h3=（四）煤炭资源领域问题扩散蔓延。

煤炭富集地区大量民营资本在攫取第一桶金后，逐步向交通、土地等领域拓展，“煤老板”转身修路、炒地成了“路霸”、“地主”，加上一些领导干部介入，腐败问题不断滋生，积弊乱象扩散蔓延。生态环境问题也日益突出，美丽的大草原大规模挖煤上电，昔日绿肺逐步沦为风沙肆虐之地。

h2=三、内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治的工作方法

h3=（一）深入开展专项巡视巡察。

内蒙古自治区启动煤炭资源领域违规违法问题专项巡视巡察，对鄂尔多斯等7个涉煤重点盟市、自然资源厅等4个涉煤厅局、包钢集团等3家涉煤国企开展煤炭资源领域违规违法问题专项巡视；各盟市同步对辖区县（市、区、旗）涉煤部门、单位、乡镇（苏木）和国有企业开展专项巡察，力求发现涉煤领域具体问题。各巡视巡察组坚持边巡边改、边巡边查，对反映具体、可查性强的问题线索快速处置，对事实清楚、责任明确的突出问题及时移交，督促立行立改、边整边改。

h3=（二）对涉煤企业彻底排查核查审查。

采用“一矿一档、一矿一清”的工作方法，逐一清查自治区所有煤矿，聚焦违规获得矿业权、国有企业产权流失、企业腐败和作风问题，从规划立项、投资审核、资源配置、环评审核和矿业权审核报批、股权变更、矿产交易等所有环节拉出问题清单。加大煤炭资源清理处置力度，组织对探矿权范围内未配置项目的剩余资源进行矿业权出让收益竞价。对配置矿业权中另行配置和自有矿业权未配置的资源量按照新标准进行评估确认，制定缴纳方案，按规定收取矿业权出让收益。对欠缴少征、违规减免和使用的煤炭资源领域相关资金，违规违法变更股权、进行矿产交易中偷逃的税款等，加快资金追缴。对违规低价转让国有集体煤炭矿业权问题，严格依法处置。将查处灭火工程、整治煤炭资源领域违规违法问题扩散蔓延列为重要专项，集中力量、重点推动。

h3=（三）严查公职人员“投资入股”，参与煤炭企业经营问题。

内蒙古自治区组织动员139万多名在各级党政机关、事业单位、国有企业任职或2000年以来曾任职的公职人员主动填报本人、配偶、子女及其配偶收受涉煤企业财物、在涉煤企业投资入股、利用煤炭资源谋取私利、失职、渎职等情况，存在问题的立即纠正。具体问题如下：违规显名或者隐名投资入股煤矿，利用职权为其近亲属或特定关系人谋取非法利益及官商勾结、索贿受贿、为不法矿主充当“保护伞”，在规划立项、项目配置、矿业权出让、煤炭资源整合和兼并重组、环境影响评价、矿业权办理、矿业权收益处置等工作中的违纪违法问题，在日常监管、打击违法违规生产、行政执法等工作方面失职渎职、滥用职权及煤矿安全事故背后的失职渎职、腐败问题线索，等等。

h3=（四）严肃查处腐败案件。

聚焦涉案金额巨大、干部群众反映强烈、问题反映集中、性质特别恶劣的领导干部及其配偶、子女亲友，重点查处煤炭资源领域经济利益和政治利益相互交织、非法侵蚀和侵占国家资源等腐败案件。坚持实事求是、宽严相济，对主动交待问题、上交非法所得、消除影响以及有重大立功表现等情形的，依法依规从宽从轻处理。乌兰察布市委书记杜学军、自治区交通厅厅长白智、自治区原国土资源厅厅长白盾等56名厅局级干部，鄂尔多斯市煤炭局原局长郭成信等216名县处级干部被立案审查、调查，形成有力震慑。在政策感召下，乌海市人大常委会原党组书记、主任郝健君等12名厅处级干部主动投案。

h3=（五）全面清理自治区各级各部门2000年以来出台的煤炭资源领域政策法规，统筹做好“立改废”工作，完善制度机制，堵塞监管漏洞，消除权力寻租空间。

全区废止或宣布失效863件政策法规文件；2542件存在问题的执行类文件已全部处置完毕。聚焦涉煤领域管理粗放、混乱等突出问题，深入查找问题背后的制度漏洞、程序缺陷、执行短板，研究制定106件法规文件。

h2=四、内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及的法律问题

h3=（一）通过企业改制等方式获取煤炭资源的合法、合规性审查。

从历史上看，我国的国有矿山企业在计划经济体制下，往往由国家无偿赋予采矿权，并未将采矿权作为资产进行处置。在国有企业改制重组过程中，导致采矿权流转的，应对采矿权流转的评估、审批等事项进行严格审查。涉及非法低价获得煤炭资源的，应依法依规处理。涉及取得采矿权后再次转让的，应严格审查采矿权再次转让的合同效力。发现上述问题的，应依法依规对倒卖探矿权造成国有资产流失和国家税费损失进行补缴，对相关项目进行国有资产损失评估，根据评估结论确定企业补缴资源价款或退还资源的方案。

h3=（二）煤炭资源清收处置问题。

    内蒙古自治区为推进部分重大项目的落地，曾为部分企业配置了对应投资数额的煤炭资源。但在投资履行过程中，部分企业出现了转化项目未建设、项目转化未按照要求落实等情形，致使企业投资数额和配置煤炭资源的价值不对等。为了解决超配煤炭资源的清收问题，内蒙古自治区先后出台了《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区完善煤炭资源配置管理若干规定的通知 》（内政发〔2012〕126号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区煤炭资源配置清理工作方案的通知》（内政办发〔2014〕79号，已废止）、《关于全面实施煤炭资源市场化出让的意见》（内政发〔2018〕22号）、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区煤炭资源清理处置实施方案的通知》（内政办发﹝2018﹞52号）、《内蒙古自治区人民政府关于修改内政发〔2018〕22号文件相关内容的通知》（内政发〔2020〕12号）等文件，从工作原则、清收方式等方面对如何开展煤炭资源清收工作进行了安排部署。

    内蒙古自治区在煤炭资源清收时，主要采用如下几种方式：一是补缴矿业权出让收益（价款）。企业按现行标准支付超出部分全部矿业权出让收益（价款）。清理收回已有采矿权内超配煤炭资源量，原则上，由现采矿权人补缴矿业权出让收益差价。二是转为自治区国有股权。此种方式是指自治区政府指定的国有企业作为政府收回的煤炭资源量的代持主体，依据井田内超配、未配煤炭资源价值评估结果，将煤炭资源权益转为自治区国有股权。三是收回矿业权及对应资源量。此种方式主要适用于煤炭企业已取得矿业权的情况下，由于转化项目未落实，政府决定收回配置的全部资源量并注销矿业权的情形。企业持有的在期有效的煤炭风险探矿权，未落实资源转化项目的，自愿将探矿权退还给自治区人民政府，自治区人民政府给予补偿并收回探矿权。

h3=（三）煤矿灭火工程的合法、合规性审查。

煤矿灭火工程是针对煤田火区、煤矿火点实施的，为保护煤炭资源和生态环境，消除煤矿生产的火灾隐患的治理工程。采矿权人未积极实施火区治理，对未按规定时限完成火区治理工程或不按批准的方案施工的煤矿，自治区有关部门将依照有关规定，暂扣或吊销相关证照，依法进行停业整顿直至关闭。因灭火工程同时具备煤炭开采和建设施工的特征。实践中，存在大量采矿权人以灭火工程名义进行采煤的情形，后者将煤田以灭火工程的名义层层转包，按片分割等现象。对于煤炭灭火工程，应严格审查火区勘查、灭火工程审批、招投标、灭火工程实施主体、验收等一系列法定程序，确保灭火工程合规、合法进行。未经批准擅自开工的火区治理工程，或以灭火为名开采煤炭资源的，一般按盗采国家资源处理。构成犯罪的，依法移送有关机关处理。

h3=（四）无证开采、无证建井、越界开采等非法采矿问题。

《刑法》第三百四十三条规定：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。因此，无论何种原因，在未取得采矿许可证擅自进入国家规划矿区采矿的行为都构成非法采矿罪。

《最高人民法院、最高人民检察院<关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释>》第二条规定：具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的”未取得采矿许可证”：（一）无许可证的；（二）许可证被注销、吊销、撤销的；（三）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；（四）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；（五）其他未取得许可证的情形。因此，越界开采的，应按照非法采矿处理。

关于该罪名的处理思路问题，依照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第十条：“实施非法采矿犯罪，不属于'情节特别严重'，或者实施破坏性采矿犯罪，行为人系初犯，全部退赃退赔，积极修复环境，并确有悔改表现的，可以认定为犯罪情节轻微，不起诉或者免予刑事处罚”的规定，应积极履行“退赃退赔，积极修复环境”义务，以争取刑罚的减轻。如内蒙古鄂尔多斯地区的部分判决以“且案发后涉案原煤及卖煤的非法所得已由公安机关扣押并追缴，被告人认罪悔罪”为由对被告人免于刑事处罚或者判处缓刑。

h3=（五）煤矿非法占用农用地问题。

煤炭企业在生产过程中，需要使用土地的，应当向土地所在地的市、县自然资源主管部门提出用地申请。在完成项目农用地转用、土地征收、供地报批等有关程序后，煤炭企业方可取得建设用地批准文件。未取得建设用地批准文件的，涉嫌构成非法占用农用地罪。

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。关于该罪名的处理思路问题，应该尽快取得被占用土地有关行政部门审批许可的文件或意见，以争取减轻刑罚。

h3=（六）煤炭企业税费补缴和追缴问题。

对于以流转方式取得探矿权和采矿权的，应严格审查煤炭企业股权变更、矿产交易各环节的交易价格、交易程序、应缴费数额等重要事项。对于存在漏缴、少缴税款的，并依法依规确定企业应交纳税费的数额。

h3=（七）公职人员职务犯罪。

内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治查处的涉案干部涉嫌以下行为：在煤炭资源开发过程中，利用职务便利为他人谋利并非法收受、索取巨额财物；利用职权骗取探矿权证后违规经商办企业获取巨额利益；在煤矿转制和探矿权证、采矿权证审批过程中滥用职权；违规审批探矿权；利用职务便利，在煤炭相关事项审批、企业经营等方面为他人谋取利益并非法收受巨额财物。

h3=（八）公职人员违规入股煤炭企业。

内蒙古煤炭资源领域违规违法问题专项整治行动中，3413名公职人员主动报告存在相关问题，其中厅级27人，涉及获利金额75.7亿元，已依规依法予以追缴和清退。《中华人民共和国公务员法》第五十九条第一款第（十六）项规定：公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。公务员投资入股煤炭企业，一般情形下，不构成犯罪，但违反公务员法的规定。

h3=（九）煤炭企业涉及的相关行政处罚。

煤炭企业在运营过程中，有时会因证照管理、环保不达标、安全生产、生产用地、税务、产能等事项受到有关行政主管部门的行政处罚。一般情形下，煤炭企业应按照行政主管部门的要求或建议，积极取得相应审批手续，上马或更换相应设备、纠正有关违规行为，否则将面临警告，罚款，责令停产停业，拘留，没收违法所得，没收非法财物，暂扣或吊销营业执照，暂扣，吊销许可证等行政处罚。构成犯罪的，将被移送至有关机关处理。

h2=五、小结

煤炭企业合法、合规经营既是煤炭企业响应党中央煤炭资源政策的基本要求，也是煤炭企业走向国际化，有效惩治预防企业违法犯罪，服务保障经济社会高质量发展，助力推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

内蒙古自治区开展的煤炭资源领域专项整治，实现了煤炭行业规范发展、健康发展、高质量发展。处理了煤炭资源领域遗留的历史问题，提升了内蒙古地区煤炭企业的合法合规生产能力，也为全国煤炭企业合法、合规经营树立了范本。本文以客观视角对煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及的相关法律问题进行分析，以期对全国煤炭企业合法、合规经营有所裨益。鉴于篇幅所限，本文仅对煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及法律问题进行了简要论述，后续将进一步对煤炭资源领域违规违法问题专项整治涉及的具体问题进行分析和探讨。